“三农问题”是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。

“三农问题”是农业文明向工业文明过渡的必然产物。中共十六大后，一系列高层会议和政策举措已勾勒出中央新领导集体施政思路的概貌。由于新领导集体面临的问题和担负的任务与以前相比有很大不同，他们的施政思路展示出不少“新的东西”。这其中，对“三农”问题的态度极其引人关注。

• 中文名

  “三农”问题

• 外文名

  agriculture,rural areas and farmers

• 概述

  农业、农村、农民  三个问题

• 简介

  “三农问题”不是中国特有的

• 含义

  农业问题 农村问题 农民问题

“三农”问题含义

“三农”问题是指农村、农业、农民这三大问题。其独立地描述是指在广大乡村区域，以种植业（养殖业）为主，身份为农民的生存状态的改善、产业发展以及社会进步问题。系统地描述是指21世纪的中国，在历史形成的二元社会中，城市不断现代化，二、三产业不断发展，城市居民不断殷实，而农村的进步、农业的发展、农民的小康相对滞后的问题。

“三农”问题实际上是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题。

“三农”问题是农业文明向工业文明过渡的必然产物。它不是中国所特有，无论是发达国家还是发展中国家都有过类似的经历，只不过发达国家较好地解决了“三农”问题。

“三农”问题在我国作为一个概念提出来是在20世纪90年代中期，此后逐渐被媒体和官方引用。实际上“三农”问题自建国以来就一直存在，只不过当前我国的“三农”问题显得尤为突出，主要表现在：一是中国农民数量多，解决起来规模大；二是中国的工业化进程单方面独进，“三农”问题积攒的时间长，解决起来难度大；三是中国城市政策设计带来的负面影响和比较效益短时间内凸显，解决起来更加复杂。

2000年3月，中国民间“三农”问题研究者、湖北省监利县棋盘乡前党委书记李昌平上书朱镕基总理，反映当地“三农”面临的问题，引起中央对“三农”问题的关注。（“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。）

新世纪以来，新一届领导集体更加关注“三农”问题，首先在提法上对其有了全新的表述，称其为“全党工作的重中之重”，而此之前的提法是“把农业放在国民经济发展的首位”、“加强农业基础地位”。其次是对“三农”问题有了更深的认识，在2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对“三农”问题用“三个最需要”进行了总结（农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快），提出了农村改革发展的指导思想、基本目标任务和遵循原则，并指出“三农”问题是中国改革的焦点问题。

以1978年党的十一届三中全会为标志，37年来的改革，总体来看，我国农村取得很大的发展，但在其发展的背后，还存在着许多问题，尤其是存在着一些潜伏性的危机，这些危机是关系到人心向背、事业成败和政权存亡的大问题，如果不对其及早加以重视和解决，有可能引起整个社会的振荡。

存在的问题

农村问题

1、农村土地问题

一是土地承包问题。土地承包如何合理，承包到户的土地究竟如何处置使用，土地承包如何与人口等因素的变动相适应，等等，许多问题仍然没有解决。

从农村土地承包政策来看，三十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有、均地承包和家庭经营，政策的重点在于延长土地承包期，稳定土地承包格局和人地关系。1984年，《中共中央关于农村工作的通知》提出：“土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济经济发展的若干政策措施》提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确指出：“家庭承包制是一项长期不变的政策，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

从农村人口变化来看，三十年来，中国农村人口无论是在家庭数量还是在人口总量上都已发生了巨大变化。农村家庭联产承包责任制正式确立于1982年，无疑1982年就成为农村人口是否获得集体土地经营权的一个分水岭。从已获得集体土地经营权的农村人口看，当前已有相当数量的人群通过各种途径离开原先的农村而到城镇就业或居住。一是1964年（按十八周岁高中毕业算起）到1982年出生的农村人口通过高考离开农村；二是部分农村青年通过参军、招工等方式离开农村；三是部分农民常年在外务工且已有稳定工作而离开农村；四是部分农民家庭常年在外经商离开农村；五是少数富裕农户通过在城镇购房举家离开农村。从未获得集体土地经营权的农村人口看，现行土地承包政策的指导思想是保证土地承包制度的长期稳定不变和稳定人地关系，2003年施行的《农村土地承包法》为了稳定人地关系，在条文中贯彻了“增人不增地，减人不减地”的思想，当前在1983年以后出生的农村人口中已有部分人成家生子，由于他们自身未获得集体土地经营权，其子女也就没有集体土地经营权。在当今农村社会保障还不健全的前提下，土地既是农民的重要生产生活资料，同时也是农民最后的保障，在土地集体所有的前提下，土地承包政策的长期不变和稳定人地关系的思想，造成了对新增人口应有权益的剥夺，不利于农村和谐稳定与改革发展。

二是宅基地问题。宅基地不同于耕地，一直是农民的私产，现 在 似乎不明不白。宅基地究竟属于谁，农民对于宅基地的处置使用权究竟与承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎样才合理，面临若干问题。

三是土地权属问题。在农地转为非农地过程中，农民作为土地使用者，他们的角色和权益应该如何体现，制度安排如何有利于节约土地资源和稳定农村社会，问题才刚刚受到重视。

谈到农民在征地过程中的不合作甚至对抗的时候，一些地方官员常常说，给农民的补偿已经相当高，甚至失地农民生活水平比原来已经高很多，政府的安置也很好，可是农民还在“闹”，认为这是不应该的。但是，上访农民的的理由也是很充足的。他们认为土地是他们自己的，不论卖多少钱，这是他们的事情，政府强行卖他们的地已经侵犯了他们的权利，而通过卖他们的地来赚大钱更加不合情理。

土地具有生产功能、保障功能、资产功能、生态功能和公益功能五大功能。其中保障功能在中国是独特的，土地对农民起到一定保障作用。至于为什么出现对征用农民土地补偿低的现象？主要原因是对土地功能及其与农民的利益关系缺乏正确认识，因而往往是对土地的生产功能给予补偿，而对土地的保障功能、资产功能补偿过低。从利益格局来考察，我国的土地配置总体上是以牺牲农民的利益为代价的，市场机制基本没有发挥作用。因此，土地的五大功能应该成为中国农村土地制度改革或者重新构造利益分配格局的一个出发点和分配基础。

2、基层政权问题

当前农村基层政权面临的问题很多，如执政能力弱化、形式主义泛滥、乡村两级债务沉重、干部作风漂浮、不作为和乱作为并存等等。但这些问题都是表面的问题，农村基层政权面临的最严重、最危险的问题是信任危机。

信任危机并不是中国政府特有的，更不是农村基层政府才有的；不管什么样的政府，只要是政府，政府和人民之间就有代理关系，有代理就有怀疑，因为人的绝对信任对象只有他自己。从这个意义上讲，各种政府的信任危机只是轻重程度不同而已。问题是，我们的农村基层政府是共产党领导下的人民政权，人民政权“失去人民”不仅是对理论的挑战，也是实践的耻辱，更是执政党不得不反思的迫切问题！

作为人民政权一部分的农村基层政权正在“失去人民”，绝非信口开河或危言耸听。在农村调查中，经常听到农村基层干部的抱怨就是“农民工作不好做”、“农民素质差”、“农民不配合”等等，而农民们对农村基层干部的抱怨则往往是“没有一个好东西”。2007年，党的权威杂志《求是》副刊《小康》专门做了一个“中国公民对政府信任度”的调查，调查结果是中国公民对政府信任度的总平均分是60.6分，刚过及格线，而且这个分数具有“趋高性”，即政府级别越高则分数越高，分数从高到低依次是中央、省、市、县、乡（镇）政府，很显然，农村基层政府的平均分数不及格了。实际上，农村基层政权与农民之间的信任危机不仅长期存在，而且已经让农村基层政权在工作中付出了代价，并为农村基层政权建设埋下隐患，给党的执政基础带来风险。这主要表现在：

一是信任危机加大了农村基层政府社会管理和服务的难度。政府的最基本工作就是社会管理和服务，农村基层政府也不例外。由于农村基层政府与农民之间缺乏信任，使得本来简单的工作变得复杂起来，本来容易的工作变得困难起来，本来应该能做成的工作就是做不起来；哪怕农村基层政府和农民们都同时认识到这件工作是应该做的好事情，也往往是这个结果。

二是信任危机增加了农村基层政府与农民的交易成本。农村基层政府与农民打交道是需要交易成本的，而且这种成本负担往往是双向的，不仅仅是政府的负担，有时也是农民的负担；这些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危机造成的。比如，备受关注的农民上访就属于这类问题的典型，农民上访的重要原因就是对农村基层政府不信任，他相信“下面”解决不了他的问题，只有“上面”才能解决他的问题；有些农民就是因为这种不信任而不惜倾家荡产进京“告状”的，代价是惨重的；同时，农村基层政府也是出于对“刁民”的不信任，而不惜采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以“维稳”，代价也是相当大的。战争年代，党和根据地人民鱼水情深、充分信任，当部队或个别干部、战士遇到特殊困难时，只要随便给老乡打个“白纸条”，承诺等革命胜利后予以归还，农民们就心甘情愿地献出他们宝贵的粮食；时至今日，农村基层政府与农民之间有时为了一棵树也要三老四少立据为证，甚至做公正、打官司，还美其名曰规范化、法制化。何以如此？因为彼此对对方太不敢信任了！

三是信任危机有可能转化为政治危机。信任危机意味着农村基层政府的公信力趋减，政府的合法性受到质疑，党的执政基础受到挑战。因此，从政治逻辑上来讲，这种信任危机具有转化为政治危机的可能性。如果说过去农民们对政府的信任危机还是潜在的、低层次的，那么今天这种信任危机已经日益表面化、趋高化了。我在农村调查中发现，几年前，绝大多数农民只抱怨村、乡两级干部或组织，而坚信县级以上政府“是好的”，上面的“好经”被村、乡两级念“歪”了；现 在，他们已经开始不相信县级政府，甚至怀疑省级政府，认为只有党中央才“是好的”了。试想再过几年，他们不怀疑党中央呢？历史上的中国无不以“农民起义”为改朝换代的导火索，当今社会虽然不可能有农民起义的发生，但是，群体性事件是必然会有的，并且随着农民思想的觉醒和维权观念的增强，群体性事件会越来越多，对农村的稳定影响会越来越大，基层政权的权威性也会在一次次事件中得到削弱，党和政府的形象也会一年年打折扣，最终的后果必然是基层首先遭到重创甚至是崩溃，如果农村出现混乱，中国必大乱，农村乱象一成规模，治理难度远比城市大，“教化功能”在农村会很弱的，他们与知识分子和工人不同，他们不担心下岗失业，他们不怕降级减薪，没有人能将他们从土地上赶走。

人民政权为什么会“失去人民”？从政府自身来看，原因有以下五点：

一是基层政府的能力弱化。30年改革过程中，农村乡镇党委政府的遭遇是，财权不断上移而事权不断下移，人权不断上收而责任不断下压。要求乡镇党委政府为人民服务要全心全意，可又把它的财政折腾成“要饭财政”、“乡财县管”，那它拿什么为人民服务？大事小事都要乡镇党委政府负责，这也“一票否决”，那也“一票否决”，可稍微有点执法手段的机构如工商、税务、土地、公安都被“条条”了，“块块”对它们无可奈何，乡镇党委政府还怎么能负得了责？干不了的事情还要干，负不了的责任还要负，怎么办？只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了。

二是弱势干部的信仰衰微。农村基层干部处于现有科层体系的末端，是中国干部队伍中的弱势干部。上面的无论哪一级政府或哪一级部门都可以管他们，他们谁也不敢得罪；上面的无论什么改革都牵涉到他们，都可以折腾他们，甚至拿他们“做实验”；这样管来管去、折腾来折腾去，他们的心寒了。他们还能相信谁呢？于是对共产党的信仰在他们的头脑中只是“符号”了，做一天和尚撞一天钟。农村基层干部的这种心态怎么能让农民群众满意？农民们还怎么能信任他们？

三是政权组织的内外不分。信任危机的另一个原因源自农村基层政权的组织结构。概括地说，农村基层政权组织结构的特点是把非政府组织“政府化”；共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织，但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任危机的角度看，这样的农村基层政权组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，农民们的不信任就本能地产生了。另一方面，这样的政权组织结构使得党和人民的血肉联系之间失去了缓冲地带，“第三领域”被消解，当农村基层政权与农民们产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面人民，毫无回旋余地；许多影响社会稳定的农村群体性事件就是这样酿成的。

四是谎言政治的路人皆知。说农村基层政权搞的是谎言政治并不为过。如前所言，农村基层政权要做它做不了的事，要负它负不了的责；有时候，也不排除农村基层领导人出于个人利益，或农村基层政府出于发展冲动，做一些超出自己能力的事情，以图政绩；于是“欺上瞒下”就成了农村基层政权的理性选择。统计数据造假，应付检查做假，向上报告掺假，向下动员说假，等等，不一而足。更可怕的是，这已经“被潜规则”，大家心知肚明，心照不宣。干部知道这是怎么回事，老百姓也知道这是怎么回事。当说谎成了公务人员的家常便饭时，农民们还怎么能信任农村基层政权呢？

五是行政过程的出尔反尔。使农民们对农村基层政权失去信任的原因还有一个，那就是农村基层政府在其行政过程中常常出尔反尔。这一点在前几年表现得尤其明显。在市场化改革的初期，农村基层政府由于缺乏驾驭市场经济的经验，往往干一些“逼民致富”的事情。今天叫农民们种瓜，明天又叫农民们种豆；今天叫农民们这么干，明天又叫农民们那么干；农民们因此而没有少吃亏。这几年，通过科学发展观的学习，农村基层干部或农村基层政府干这种事情的少了。但是，农村基层政权此前的行为失误在农民们的心中留下了阴影，农民们至今仍然心有余悸。这也是造成农民们今天不敢轻易相信农村基层政权的原因之一。

农业问题

1、粮食安全问题

粮食问题曾是千百年来困扰人类和历朝历代统治者的“天”字号的大问题，它不仅直接关系到国计民生的安危，也影响到世界的和平与安定。之所以有“民以食为天”之说大概源自于此。由于农业是为人类提供所需食物的基础产业，所以历朝历代的统治阶级都十分重视农业生产。

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的推行，农民的生产积极性得到了比较好的调动；随着种子革命和化肥革命的深入，加上农业生产技术的改进，生产水平有了大幅度提高，我国的粮食供应由过去长期的短缺转为供过于求，一个千百年来没有解决好的吃饭问题得以解决。我国粮食生产波动很大，人口呈刚性增长。1994年，有一个叫做莱斯特·布朗的美国学者写了一篇文章《谁来养活中国？》，声称中国必将出现粮食短缺，进而造成世界性的粮食危机。当时这篇文章在国内是被猛烈批判的，被定性为“中国威胁论”，但大家不要忘记我国解决温饱问题也只是近三十年的时间，而且是低水平的温饱，距最近一次的粮食危机距并不遥远，建国后发生在1959~1961年的粮食危机给国人带来的伤痛至今还刻骨铭心。所以说粮食安全问题仍然是国民经济中“牵一发而动全身”的头等大事，马虎不得。

我国政府解决粮食安全问题的基本方针是依靠自己的力量实现粮食基本自给。

新世纪以来，中央连续8次下发指导农业发展的中央一号文件，不断加大对农业和粮食生产的扶持力度，有效调动和激发了各级政府及农民粮食生产的积极性，粮食综合生产能力稳步提高，食物供给日益丰富，供需基本平衡。但随着工业化、城镇化发展，人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长；耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出，我国粮食供需将长期处于紧平衡状态，粮食安全面临严峻挑战。

从供求来看，近些年来我国粮食产量连续8年丰收，2011年我国粮食产量达到57121万吨，创历史最高纪录。但从需求来看，人口的快速增长使得我国的粮食总供给赶不上总需求的增长，供需出现的缺口需要通过进口来解决。

从价格来看，近些年来，由于农资价格不断上涨，当前国内市场上的主要粮食品种都有较大幅度的上涨。 2011年我国居民消费价格平均比上年上涨5.4%，其中食品价格上涨11.8%。今年我国居民消费价格上涨的幅度更是高于去年，尤其是食品价格。

从粮食区域结构看，我国粮食生产继续向优势区域集中，区域间的粮食供需差异对粮食流通形成压力。同时我国粮食库存品种结构与消费结构不完全适应，需要进一步改善。

从国际形势来看，受美元贬值，原油价格上涨，大量粮食用于燃料乙醇生产、需求大幅增加、部分主产国粮食因灾减产、一些国家粮食供求紧张等因素影响，当前国际市场上的主要粮食品种都有较大幅度的上涨。尤其是我国加入WTO后，国际粮油巨头凭借其资本、技术及经营管理等优势，对我国农业和粮食产业不断渗透，政府对市场调控的难度不断加大，风险不断增加。

2、农业政策问题

过去农民总结农业的变化有三句话，叫一靠政策，二靠科技，三靠投入。今天和今后仍然如此。

新中国成立以来，我国“三农”政策的演变大体可划分为三个时期。

（1）1953年至1978年：计划经济体制下的农业养育工业政策

在工业化浪潮席卷全球的国际经济背景下，新中国成立之初即确立了国家工业化战略，即优先发展重工业的赶超型的社会主义工业化战略，以及采取与之相配套的“高积累、低消费”政策。我国工业化起步之际的经济发展水平与发达国家存在着较大差距。在当时的国际环境下，工业化的积累只能主要依靠国内而难以获得大量国外资本；而农业又是国民经济的主要产业，选择农业养育工业的政策成为历史的必然。